Déshabiller Pierre pour habiller Paul. Tel est l’adage qui résume au mieux les financements du troisième plan national d’adaptation au changement climatique (Pnacc). Lancée le 25 octobre par l’ex-premier ministre Michel Barnier, cette feuille de route destinée à adapter la France à + 4 °C de réchauffement d’ici la fin du siècle a été soumise à une consultation publique de deux mois.
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Après l’intégration de près de six mille contributions, Agnès Pannier-Runacher, ministre de la transition écologique, a présenté lundi 10 mars sa version finale, dépliée en une cinquantaine de mesures qui ont pour but d’agir sur les transports, les infrastructures énergétiques ou encore les entreprises.
L’enjeu est énorme. Neuf des dix années les plus chaudes jamais mesurées en France l’ont été après 2010. Et 2024 a été la plus chaude enregistrée au niveau mondial, dépassant pour la première fois 1,5 °C au-dessus du niveau préindustriel. Le Haut Conseil pour le climat, organisme indépendant placé auprès des services du premier ministre, a rappelé en juin 2024 dans son rapport annuel que « certains territoires français, notamment ceux qui ont été fréquemment inondés, ont déjà atteint les limites de leurs capacités d’adaptation au changement climatique ».
« Un euro investi dans l’adaptation, c’est huit euros évités pour la réparation », a cependant affirmé le 10 mars Agnès Pannier-Runacher. Le gouvernement a souligné dans le Pnacc que « si rien n’est fait, le réchauffement climatique pourrait conduire à une perte de richesse potentielle de 10 points de PIB pour notre pays en 2100 ».
Toutefois, dans un contexte d’austérité budgétaire qui a conduit à ce que l’enveloppe de l’État allouée à l’écologie en 2025 soit rabotée de 2 milliards d’euros, les financements pour l’adaptation restent « très insuffisants », selon un avis sur le Pnacc publié ce 13 mars par le Haut Conseil pour le climat.
La ministre de la transition écologique a annoncé une augmentation de 75 millions d’euros par rapport à 2024 du fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit « fonds Barnier ». Créée en 1995, cette enveloppe atteindra ainsi en 2025 les 300 millions d’euros, afin d’aider entre autres les entreprises ou les particuliers à financer des travaux pour s’adapter aux aléas climatiques.
Chercheur sur l’adaptation à l’Institut de l’économie pour le climat (I4CE), Guillaume Dolques estime que ces 75 millions d’euros de plus ne sont pas à la hauteur de la réalité du réchauffement mondial : « Le fonds Barnier est directement budgétisé par l’État depuis 2021. Avant ce changement, il était abondé par un supplément de cotisations, payé notamment sur les contrats d’assurance habitation. Si le fonds avait continué à être indexé sur le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, on aurait dû avoir un fonds Barnier à hauteur de 450 millions d’euros. » Un écart qui a également été souligné dans l’avis émis par le Haut Conseil pour le climat.
S’adapter aux dépens de la baisse des émissions
Par ailleurs, Agnès Pannier-Runacher a assuré que 260 millions d’euros du Fonds vert seront consacrés à l’adaptation. Or, suite au projet de loi de finances pour 2025 adopté en février, ce fonds, destiné à financer les investissements pour la transition écologique dans les collectivités locales, est passé de 2,5 milliards d’euros en 2024 à 1,15 milliard cette année.
« Le gouvernement alloue de l’argent à l’adaptation depuis une enveloppe budgétaire en diminution, analyse pour Mediapart Adèle Tanguy, chercheuse sur les risques climatiques et les politiques d’adaptation à l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri). Or, le Fonds vert a également été fléché pour réduire nos émissions de gaz à effet de serre – ce qu’on appelle l’atténuation. Nous sommes ici face à une décision budgétaire qui oppose baisse des émissions et adaptation au lieu de les articuler. »
Oxfam France qualifie même ce financement du Pnacc de « bricolage budgétaire dangereux », rappelant que la réduction de nos émissions doit être « la première brique » des politiques climatiques visant à protéger la population.
Pour terminer, 30 millions d’euros par an sont réservés dans le Pnacc à la prévention du retrait-gonflement des argiles. Près de la moitié des sols en France sont concernés par ces mouvements qui fissurent les habitations, et dix millions de maisons individuelles sont exposées à ce phénomène. « Là encore, c’est une vraie inquiétude : les experts en risque assurantiel parlent plutôt de besoins à hauteur de 100 millions d’euros annuels », se désole Guillaume Dolques.
Territorialisation empêchée
Le Pnacc acte que l’adaptation au chaos climatique doit être territoriale. Pour ce faire, il intègre la « Mission adaptation » – un nouveau guichet unique lancé par l’État réunissant les opérateurs comme l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Adem) ou le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) –, pour accompagner les collectivités locales qui ont besoin d’ingénierie en matière d’adaptation.
Toutefois, Adèle Tanguy de l’Iddri précise : « Dans un contexte où les finances des collectivités territoriales diminuent, la ministre de l’écologie a annoncé que la Mission adaptation va se déployer sans aucun effort supplémentaire en termes de budget ou de personnel alloué… »
Chargé de plaidoyer à Oxfam France, Robin Ehl pointe pour exemple la mesure 30 du Pnacc qui traite de la résilience des transports et des mobilités. « En pratique, le gouvernement va commander une étude qui va cartographier les vulnérabilités climatiques des réseaux de transports. L’étude sera remise aux régions, mais elles n’auront aucun budget supplémentaire pour y répondre », estime l’expert de l’ONG.
« La Mission adaptation a été annoncée il y a un an, mais elle est à peine en cours de démarrage. Sous couvert de mutualisation de l’expertise publique, ce guichet unique masque que l’Ademe et le Cerema voient leur dotation diminuer au fil des budgets annuels », dénonce pour sa part Florence Guéry du Lierre, réseau écologiste des professionnels de l’action publique, qui a déposé une contribution au Pnacc.
Robin Ehl alerte également sur le risque de financement de certaines actions territoriales aux dépens d’autres politiques publiques tout aussi indispensables. À titre d’illustration, pour la mesure 20 du Pnacc centrée autour des « solutions fondées sur la nature » – des actions de conservation des écosystèmes qui participent à l’adaptation –, le ministère de l’écologie mentionne comme source de financement possible le fonds de solidarité de l’Office français de la biodiversité pour les outre-mer. Or, déplore Robin Ehl, « cette enveloppe doit initialement servir par exemple à financer les réseaux défaillants d’eau potable en Guadeloupe ».
« Même si le Pnacc constitue une étape importante pour y parvenir, la France n’est pas encore prête à faire face aux impacts du changement climatique », a résumé jeudi 13 mars Jean-François Soussana, président du Haut Conseil pour le climat. Dès son premier rapport annuel, en date de 2019, la vigie française du climat avait pourtant prévenu : « Il nous reste un peu moins d’une génération pour accomplir l’essentiel des mutations qui permettront à la fois d’atténuer et de s’adapter au changement climatique. »